La création, en 1946, du Régime général unifié de la Sécurité sociale géré par les travailleurs constitue une révolution, au sens de transformation profonde des institutions sociales. L’organisation de la protection sociale renoue avec la tradition de la Sociale ou du bien-être citoyen (citizen care) alors que les tenants d’une gestion étatique combattent farouchement cette tendance.
Les principes révolutionnaires du Régime Général
Avant 1945, la Sécurité sociale existe mais elle n’est pas unifiée. Depuis 1898, des assurances couvrent les accidents du travail et les maladies professionnelles. Depuis 1917, les allocations familiales sont obligatoires dans la fonction publique. Depuis 1932, elles sont obligatoires dans le privé où elles sont gérées par le patronat. Depuis 1930, des caisses départementales gèrent des assurances santé et vieillesse. Les taux de cotisation, les assiettes et les périmètres de collecte sont divers.
La réforme de 1946 met un terme à cette diversité en créant un régime général.
Les créateurs de la Sécurité sociale veulent la construire autour de trois principes majeurs : une caisse unique pour les prestations relatives à la santé, la famille, la vieillesse et les accidents du travail ; son financement par un taux de cotisation unique et interprofessionnel ; sa gestion par les travailleurs eux-mêmes.
Bernard Friot explique pourquoi le projet est révolutionnaire. Dans le mode capitaliste, la classe des salariés est maintenue dans un statut de mineur. La décision appartient au capital. Avec la construction de la Sécurité sociale, le salariat ôte l’initiative à la classe capitaliste. Il s’unifie autour d’un outil d’ampleur macroéconomique (un tiers de la masse salariale en 1946) qu’il gère lui-même, sans employeurs, actionnaires ou prêteurs, pour la production de soins et de protections sociales.
La caisse unique
Pour cette raison, la création du régime général est conflictuelle. Le patronat est soutenu par les partis de gouvernement non-communistes. Les militants du PC et de la CGT, le ministre communiste Ambroise Croizat rencontrent une forte opposition politique (gaullistes, SFIO, MRP) et syndicale (FEN, CFTC, fédérations de la CGT qui préparent la scission de 1947-48 pour créer FO).
Le front d’opposition réussi dès le départ à empêcher la réalisation d’un régime unique.
Les Allocations familiales bénéficient d’une organisation autonome. Il y aura deux caisses au lieu d’une seule. La loi Morice (1947) consolide le statut des mutuelles de la fonction publique en leur confiant la gestion au premier franc des remboursements, à la place des caisses départementales d’assurance maladie. La même année, l’application du régime général aux professions non-salariées est abrogée. Enfin, les cadres bénéficient de la création d’un régime de retraite complémentaire (AGIRC), en contradiction avec l’idée d’un régime général unique.
La cotisation unique
Un enjeu majeur du nouveau régime général concerne son financement. Les deux points importants sont le taux unique et la cotisation. D’une part, la CGT milite pour un taux de cotisation interprofessionnel unique, facteur d’unification de la classe salariale. Une caisse unique et un taux unique permettent d’écorner le pouvoir d’initiative du patronat ainsi que sa capacité de diviser les salariés.
D’autre part, les réformateurs veulent imposer le financement de la caisse par la cotisation contre l’impôt ce qui permet de garantir la collecte d’une part de la valeur ajoutée. Ainsi, c’est la cotisation maladie qui a permis de subventionner l’énorme investissement hospitalier qu’a supposé la création des CHU dans les années 1960.
Les tentatives de sabotage économique de l’institution par le gouvernement sont systématiques.
Dès le départ, les réformateurs communistes et cégétistes militent pour le statut privé de la Sécurité sociale. Leurs opposants veulent la transformer en un service public géré par l’État. Ils veulent confier la collecte des cotisations à l’administration fiscale et la gestion des cotisations collectées à la Caisse des dépôts et consignations. Ils finissent par obtenir que le gouvernement conserve la maîtrise de la fixation des cotisations et des prestations.
Ce pouvoir lui permet d’empêcher toute progression des unes comme des autres. Dans le même temps, des campagnes de presse attisent le mécontentement des assurés en imputant aux gestionnaires élus une pénurie que le gouvernement organise de part en part. Le taux de remboursement des soins qui est formellement fixé à 80 % est en réalité de 40 %, les principaux syndicats médicaux refusant toute convention avec la Sécurité sociale.
Les pensions de retraite sont maintenues à des niveaux très bas alors que les excédents considérables de l’assurance vieillesse, placés à la Caisse des dépôts, servent à couvrir des dépenses courantes de l’État (à hauteur de 9/16è de la cotisation en 1950). Les caisses départementales de la sécurité sociale ont donc la responsabilité de la collecte et de l’usage des cotisations mais pas pour les décisions stratégiques.
La gestion par les salariés
La gestion ouvrière constitue la troisième nouveauté radicale introduite par le régime général. Dans un système capitaliste où la décision économique appartient en principe aux détenteurs du capital, la gestion par les travailleurs de l’équivalent du budget de l’État (dans les années 1960) constitue un enjeu considérable.
La classe dirigeante va s’acharner contre cette gestion ouvrière jusqu’à ce qu’elle soit battue en brèche dans les années 1960.
Au sein de la commission Delépine, la CGT préconise pour la caisse nationale un statut mutualiste. La gestion de l’institution par les intéressés est fondée sur le principe un homme une voix. Cette préconisation n’est pas retenue. Les ordonnances de 1946 font de la caisse nationale un établissement public à caractère administratif. Les conseils d’administration des caisses sont élus sur listes syndicales et mutualistes. Les conseils d’administrations élisent les directeurs. Les conseils d’administration des caisses de santé et de pensions comptent 3/4 de salariés, ceux des caisses d’allocations familiales une moitié seulement.
Le retour de De Gaulle au pouvoir accélère la mise en cause des pouvoirs des élus. Le décret du 12 mai 1960 crée l’Inspection générale de la Sécurité sociale, en charge du contrôle supérieur des organismes. Il limite les attributions des conseils d’administration et renforce celles des directeurs. Ces derniers doivent dorénavant être choisis sur une liste d’aptitude qui est établie par une commission présidée par un conseiller d’État. A partir de 1961, les directeurs doivent avoir reçu une formation au Centre d’Études Supérieures de la Sécurité Sociale qui est créé à St Étienne sur le modèle de l’ENA.
Petit à petit, ce système de nomination fondé sur le passage par la formation et la professionnalisation s’étend aux directeurs adjoints, secrétaires généraux et agents comptables. Il forme la clé de voûte d’une stratégie de dépossession du pouvoir des travailleurs dans les conseils d’administration. Les manœuvres qui visent à imposer le paritarisme entre salariat et patronat ainsi que la désignation des administrateurs au lieu de leur élection par les travailleurs se concrétisent grâce aux ordonnances Jeanneney de 1967.
Lire l’article sur le Pouvoir social et la démocratie
Finalement, les créateurs de la Sécurité sociale l’ont pensée selon un impératif démocratique, sans référence à un planificateur bienveillant. On ne peut parler à propos de cette expérience d’État providence puisque l’État et la haute-fonction publique sont volontairement tenus à distance.
Avec la création du régime général, la production de la protection sociale s’affranchit également du pouvoir du capital et des contraintes du marché.
En plaçant sa gestion aux mains mêmes des travailleurs, ses instigateurs concrétisent la primauté du pouvoir social sur le pouvoir étatique et le pouvoir économique.
Dès 1946, cette primauté est contestée et érodée petit à petit. Il faudra attendre le gouvernement Juppé (1997) pour que la tutelle de l’État prédateur sur l’assurance maladie soit confirmée, contre la gestion par les intéressés eux-mêmes.
© Gilles Sarter
