Actes d’État : Sociologie des Commissions Officielles et des Hauts-Commissariats

L’étude sociologique d’actes d’État, comme une commission sur le logement ou un Haut-Commissariat sur les retraites, nous éclaire sur la manière dont quelques individus porteurs d’un projet politique peuvent réussir à commander l’organisation de la société.

Actes d’État

Il est difficile de penser l’« État », en faisant abstraction de la pensée qui est produite au nom de l’« État ». Spontanément, nous appliquons à cette notion des représentations théoriques, apprises à l’école ou inculquées par le discours officiel.

Ces représentations ont une coloration fétichiste. Cette dernière donne à ce que nous appelons « État », toutes les apparences d’un sujet agissant, parlant ou pensant. A ce fétichisme est associé une vision « démocratique ». Ainsi, la société déléguerait à l’« État », le pouvoir d’organiser la vie sociale, dans le respect de l’intérêt général. Pourtant l’observation même superficielle de la « vie politique » vient heurter ces représentations.

Ce qui s’y déroule au nom de l’« État » concerne généralement des groupes d’individus, qui essaient d’imposer leur point de vue à l’ensemble de la collectivité. La tentative actuelle de modifier le système des retraites en constitue un exemple typique.

Dès lors, il est important d’essayer de comprendre comment quelques individus porteurs d’un projet politique peuvent commander l’organisation du monde social.

Commission Barre sur le Logement

Pierre Bourdieu propose d’aborder cette question en étudiant les « actes d’État ». Ces actes sont ceux qui produisent des représentations légitimes et qui rendent ces représentations efficaces, dans l’ordre social.

Par exemple, une loi sur le travail fournit les définitions légitimes du « travail », du « salaire », de la « relation employeur-employé ». Sur la base de ces représentations, elle organise le monde social du travail. Les rapports ministériels, les commissions, les missions, les délégations officielles ou encore les Haut-Commissariats constituent autant d’actes d’État.

Pour sa part, Pierre Bourdieu a étudié dans le détail le fonctionnement de la Commission Barre sur le logement. Au début des années 1970, à la demande de Valéry Giscard D’Estaing, le gouvernement veut mettre en œuvre une nouvelle politique du logement. A cet effet, des comités et des commissions sont mis en œuvre. La plus importante est la commission présidée par Raymond Barre.

Les résultats des travaux donnent lieu à la loi du 3 janvier 1977 qui affirme la réduction de l’ « aide à la pierre » (aide aux constructeurs pour la construction de logements collectifs), au profit de l’aide aux personnes (aide à l’accès à la propriété individuelle). Il en résulte un boom de la construction de pavillons en série, qui s’appuie sur le développement du crédit bancaire immobilier.

La commission Barre est donc exemplaire de ces actes qui produisent des représentations, des décisions et des règlements qui transforment l’organisation sociale.

Construction d’un Problème Public

La première étape de concrétisation d’un acte d’État concerne la construction d’un problème public. Le problème considéré peut être réel, par exemple un manque de logements, d’hôpitaux, de routes… Mais il peut aussi être créé de toutes pièces. Pour ce faire, les personnes qui gouvernent peuvent utiliser tout un ensemble de moyens techniques, statistiques, comptables ou législatifs. Ces actions sont généralement ignorées du grand public. D’une part, parce qu’on n’en fait pas la publicité. D’autre part, parce que leur technicité échappe parfois à la compréhension du grand nombre.

Henri Sterdyniak, Le déficit de la Sécurité Sociale, un mensonge D’État [Télécharger le PDF]C’est ainsi que, récemment, une grande campagne de communication a porté sur un prétendu déficit de la Sécurité Sociale. Cette communication officielle prépare le terrain à une refonte du système et notamment celui des retraites. Elle omettait volontairement de préciser que le déficit annoncé ne résultait pas d’un problème systémique mais de décisions gouvernementales. Au point qu’un économiste a qualifié cette annonce de « mensonge d’État ».

La première de ces décisions concernait l’obligation faite à la Sécurité Sociale d’anticiper des remboursements de dettes créées par la crise financière. La seconde était relative au retour (par un vote de l’Assemblée Nationale qui est passé presque inaperçu) sur l’obligation pour l’État de compenser les exonérations de cotisations sociales patronales, qu’il a lui-même accordées (Loi Veil du 25 juillet 1994). Pour 2019, les allègements généraux de cotisations patronales sont estimés à 52 milliards d’euros. En comparaison, le « déficit » annoncé pour la Sécurité Sociale n’était que de 5,3 milliards d’euros.

Un Problème pour Qui ?

D’une manière générale et même sans s’intéresser aux chiffres, on pourrait se demander pour qui la santé et les retraites constituent des « problèmes ». Et l’on pourrait aussi avancer que c’est plutôt le fait de considérer ces questions comme des « problèmes » qui pose problème.

Dans un pays, dans lequel la valeur produite augmente chaque année, la prise en charge de la santé et des retraites est uniquement une question de répartition de la richesse. Cette répartition découle d’un choix de société. A qui pose « problème », le choix de consacrer une part de cette richesse à assurer le bien être de la population ?

Moralisation du Problème

L’utilisation des médias de masse joue bien sûr un rôle de premier plan dans l’élaboration des problèmes publics. Un moyen très efficace de transformer un problème imaginaire en problème légitime consiste à effectuer des sondages d’opinions. Par exemple, après avoir communiqué intensément sur le « déficit » de la Sécurité Sociale, on demande aux gens si ce déficit les inquiète. Le constat effectif de leur inquiétude est utilisé pour alimenter l’idée de l’existence d’un problème.

Une autre approche pour gagner l’assentiment du public consiste à donner une dimension morale au « problème » considéré. C’est ainsi que l’on tente de justifier la transformation du système des retraites existant par la présence de prétendus « régimes spéciaux », qui bénéficieraient à des privilégiés. La casse de l’assurance chômage, quant à elle, a été justifiée par la stigmatisation des chômeurs qui profiteraient du système pour ne plus chercher de travail…

Constitution d’une Commission

Le « problème public » étant créé, il faut faire mine de le résoudre. Une invention importante consiste à mettre des gens ensemble, sous la forme d’une commission officielle, d’un Haut-Commissariat, d’une délégation… La création en est théâtralisée sous la forme d’une cérémonie d’inauguration ou de nomination.

Il s’agit là d’un acte typique de mobilisation des ressources symboliques attachées à l’idée d’« État ». La représentation collective selon laquelle la société a délégué à l’« État » le pouvoir d’organisation sociale est utilisée pour convaincre l’opinion publique que la commission va parler au nom de l’intérêt universel. L’État délègue, à son tour, à la commission le pouvoir que la société lui a délégué.

La magie de la commission consiste à transformer les points de vue particuliers de ses membres, en un point de vue universel, valable pour l’ensemble de la société.

Le choix des participants parmi des personnalités présentées comme expertes dans le domaine concerné permet aussi d’ajouter une consécration scientifique ou technique aux résultats des travaux du groupe.

« Aide à la pierre » ou « Aide à la personne »

Une des premières tâches d’une commission ou d’un Haut-Commissariat consiste à reprendre le « problème public » qui a été élaboré, afin d’en donner une définition légitime. Il s’agit d’une étape cruciale.

En effet, la nouvelle définition du problème a pour objectif d’orienter les travaux de la Commission, de sorte que ses préconisations finales aillent dans le sens du projet politique du gouvernement.

Bien sûr, la composition de la commission doit donner l’apparence de représenter une diversité de points de vue, y compris des points de vue contradictoires. Ainsi, la commission Barre sur le logement rassemblait des acteurs issus des différentes institutions concernées : Ministères des Finances, des Affaires Sociales, de l’Équipement, Banques, Constructeurs, Maires, représentants d’associations et de HLM…

Pierre Bourdieu observe qu’au sein de cette commission, la question qui était posée d’emblée concernait celle du meilleur choix entre « aide à la pierre » ou « aide à la personne ». Toutes les autres options politiques, envisageables pour résoudre le problème du manque de logements, étaient écartées. Les participants de la commission avaient été choisis, parmi les tenants de l’un ou l’autre système. La conduite des travaux donnait l’illusion d’un véritable débat d’experts. Sauf que le choix de R. Barre, comme président, correspondait à celui de la personne la mieux à même d’orienter le choix final vers l’ « aide à la personne ».

L’objectif non avoué de la commission était, en effet, de remettre au gouvernement un rapport conseillant (la notion de conseil est très importante) d’adopter une politique d’ « aide à la personne ». En effet, ce « conseil » participait d’une stratégie politique plus globale.

Valéry Giscard d’Estaing voulait encourager l’accès à la propriété des personnes occupant le côté gauche de l’espace social. Ces personnes sont celles qui possèdent plus de capital culturel que de capital économique (instituteurs, enseignants, petits et moyens fonctionnaires…).

L’objectif politique était de les lier à l’ordre établi, à travers le lien de la propriété.

Pierre Bourdieu souligne que c’est réaliser un changement considérable que d’associer ce côté gauche de l’espace social à l’ordre établi.

« Répartition en Points » ou… Rien

De la même façon, l’agenda des travaux du Haut-Commissariat sur les retraites incluait des consultations d’organisations syndicales, des débats et des ateliers citoyens… L’objectif affiché était d’élaborer un système de retraite universel (on verra que le terme universel est important). Mais d’entrée de jeu, seul le système par répartition en points constitue le élément central des discussions (voir les petites vidéos sur le site www.reforme-retraite.gouv.fr).

C’est donc en toute logique que les « préconisations » remises par le Haut-Commissaire au Premier Ministre (juillet 2019) sous la forme d’un rapport concernent la mise en place d’un tel système de financement.

Ces préconisations sont en adéquation avec les orientations politiques fondamentales du gouvernement : d’une part une politique budgétaire menée dans le strict respect des consignes du Pacte budgétaire de l’Union européenne ; d’autre part une politique économique orientée vers le soutien aux entreprises et à la finance.

Analyses Retraites, INSEE [Télécharger le PDF]Concrètement, le passage vers un système en points permettra au gouvernement de plafonner les dépenses consacrées aux retraites à 14 % du PIB, c’est-à-dire à leur niveau actuel, alors que la part des personnes âgées de plus de 64 ans va passer de 20 à 26 % d’ici 2040.

Par ailleurs, du fait de la diminution générale des pensions, induite entre autre par ce plafonnement, les ménages seront incités à orienter leur épargne vers des produits financiers (fonds de pension). De manière plus générale, l’organisation de ce transfert d’épargne constitue l’un des objectifs explicites de la loi PACTE (Plan d’Action pour la Croissance et la Transformation des Entreprises), promulguée le 22 mai 2019.

Intérêts Privés contre Intérêts Publics

Nous pouvons maintenant revenir à notre question initiale. Le monde social est un lieu de lutte entre des agents porteurs de points de vue différents sur la manière de l’organiser. Comment quelques individus réussissent à imposer leurs projets et à commander l’organisation de la société?

Pierre Bourdieu, Sur l’État (cours au Collège de France), Point-SeuilLes  actes d’État , comme les Hauts-Commissariats, les commissions, les délégations, les missions officielles, les projets de lois jouent un rôle important dans ce processus. Ils permettent de convaincre qu’un point de vue particulier est le bon point de vue et que sa valeur est universelle.

Mais pour ce faire, une commission ou une délégation doivent apparaître comme étant au-dessus des intérêts particuliers. Toute la société est censée s’y reconnaître. Elles doivent donc donner l’apparence du respect de l’intérêt public et de la vérité universelle, sur lesquels tout le monde s’accorde en dernière analyse.

La recherche apparente de l’intérêt collectif doit entrer en résonance avec les représentations de l’État « démocratique » ou de l’institution « républicaine », telles que les individus les ont intériorisées (et telles que nous les évoquons au début de cet article).

Pour qu’une telle adéquation ait lieu, il faut que les agents qui produisent l’acte d’État (hommes politiques, personnes mandatées, représentants officiels…) fassent des professions de foi désintéressées.

La personne officielle qui transgresse la valeur de désintéressement particulier trahit le contrat de l’officiel qui est censé être celui de l’intérêt public. C’est pourquoi la révélation d’intérêts privés provoque le scandale.

La transgression crée un désajustement entre la réalité objective des pratiques et les dispositions intériorisées par les individus, sur la nature et le rôle de l’« État ». Le transgresseur échoue donc à mobiliser ces dispositions pour faire passer son point de vue particulier pour le point de vue universel. Il doit alors user d’autres stratégies pour imposer son projet, comme par exemple recourir à la force.

© Gilles Sarter

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